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关于乡镇政府行为的若干思考
发布时间:2010-08-09 | 信息来源: | 点击数:
作为农村最基层的行政权力机构--乡镇政府,直接服务于农业、农村、农民,上关系到党和国家方针政策在农村的落实和执行,下担负着"富一方百姓,保一方平安"的重任。在当前我县农业和农村经济发展进入新阶段、社会利益关系更为复杂、新情况新问题层出不穷的时期,如何提高乡镇政府行为质量,不断增强行为能力,直接关系到现代化旅游休闲城市建设的顺利推进,也是提高党的执政能力建设必须着力解决的一个重要课题。笔者结合工作实践中的体会,认为乡镇政府行为质量提升需要把握以下几个关键点。
   一、以农民增收为根本出发点,转变政府职能,解决乡镇政府"为"什么的问题
   乡镇政府不适时转变职能,乡镇政府行为就很难转型。那么,在新的发展时期如何实施有效的乡镇政府行为,当务之急就是要明确政府自身是"为"什么的问题。
   首先,必须突破原有行为理念的束缚,对乡镇政府职能进行重新定位和划分。改革开放20多年来,我县农村面貌、农业生产、农民生活已发生了巨大变化,农村正由传统农业社会向现代社会演变。农民与市场经济相适应的自主观念、平等观念、法制观念、效益观念、竞争观念等正不断确立并日益强化。特别是随着社会主义市场经济体制的初步建立,建设社会主义法治国家战略的实施,以及社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式的日益多样化,都使政府行为产生了很大变化。政府治理模式正以人治为主转向法治为主,以行政管理为主转向乡村民主化治理为主。但实际上,政府的行为理念并没有随着这些变化而得到根本转变,人们评价乡镇政府的行为还是以原来强力管制下产生的权力政府为标准。因此,必须对现有的乡镇政府职能作进一步明确,就我县而言,必须坚持"有所不为才能有所为"的方针,宜将乡镇政府职能定位和细化为三方面。一是事关全县发展大局必须落实的。根据县委提出的创建四大特色经济区的要求,从全县一盘棋的高度来具体规划各乡镇的发展方向和每年必须抓的重点工程,确保规划高起点,工作有重点,乡镇必须无条件服从和完成;二是各线条任务必须完成的。认真梳理各线条下给乡镇的工作,对通过努力群众能接受、乡镇可操作的,必须严格要求完成。三是各乡镇根据本地实际必须安排的。应给予相应的政策和职权,以确保落实。
   其次,必须理顺条块关系,给予乡镇相应的调控权。乡镇政府历来是"上面千条线,下面一根针"。上面各条线作出的决定、布置的工作都要由乡镇来完成。因此,要重新划分事权。该由县级政府管理的事项就必须由县级政府及其职能部门进行管理,该由乡镇政府担负的职责就必须由乡镇政府承担,双方都要摆正位置,做到不越位,不错位,各司其职。同时,为便于乡镇开展工作,充分调动乡镇政府的积极性,县级职能部门应简政放权,把该放的权力下放到乡镇,把一些部门分设在乡镇的派出机构的事权、人权、财权下放到所在地的乡镇政府,便于乡镇政府充分行使管理职能。特别是在支农资金等资源的调配上,乡镇最了解农村和群众的需求,却无多少分配权,这既产生中间环节增加了群众跑项目跑资金的成本,又容易助长凭人情托关系等不正常现象的发生。
   第三,必须理顺乡镇政府与乡镇党委、村级自治组织的关系。按照"科学执政、民主执政、依法执政,不断完善党的领导方式和执政方式"的要求,坚持党要总揽全局、协调各方的原则,进一步明确乡镇党委和政府的职能定位,规范党政机构设置,理顺工作关系,适当扩大党政领导成员交叉任职,减少领导职数,切实解决分工重叠、层次过多、职责交叉、多头管理等问题。要规范与村委会的关系,进一步明确村民自治内容和乡镇必须在农村落实的事项,避免出现政府行为的越位。
   二、以减轻农民负担为落脚点,进行乡镇机构改革,解决乡镇政府"为"的成本问题
我县财政供养人数众多,但乡镇人口规模偏小,导致乡镇财政运营成本偏高。因此要精简乡镇政府机构和人员,节省行政费用开支,提高政府办事效率。
   一是通过撤乡并镇精简机构和人员。通过合并一方面可以达到提升人口和经济规模,也可以实现政府机构规模不变或略有增加情况下的财政规模扩大,降低财政运营成本。另一方面,通过合并还可以实现精简机构和人员的目的,从而节省行政费用开支,缓解财政压力。我县从1992年撤区扩镇并乡至今已有十多年,交通通讯条件大为改善,政府职能也逐步转变,当前我县乡镇行政机构设置本身存在着撤乡并镇的基础和可行性,也符合我县农村城镇化的大趋势。当前我县的撤乡并镇,应按照县委关于创建四大特色经济区的思路,将人口规模和经济总量比较小、地域相近的乡镇合并。
   二是通过分流人员提高效率,减少成本。根据乡镇政府的职能转变和权力的转移方向,应合理分流人员,加强其他执法队伍。如计划生育工作根据《人口和计划生育法》第41条的规定,"不符合规定生育子女的公民,应当依法缴纳社会抚养费。拒不缴纳的,由作出征收决定的计划生育行政部门向人民法院申请强制执行"。这事实上把征收处理的决定权交给了县级计划生育行政部门,强制权在人民法院。乡镇原来承担的许多行政职能转向公安、人民法院等执法部门,所需的人员日益减少,而在依法行政的大背景下,执法部门的力量必将加强。可以考虑分流一部分乡镇人员到执法部门,充实执法队伍力量,从而达到精简乡镇人员的目的。
   三是对乡镇机关的岗位进行编制压缩。就我县目前的乡镇工作任务和领导职数而言,比例还是过高,应通过减少领导职数,实行机关党政人员交叉兼职、一人多岗、兼职使用等,以提高乡镇政府工作效能。
   三、以提高政府效能为切入点,进行考核机制改革,解决评价乡镇政府如何"为"的问题
   当前,需要对现行评价政府行为的考核机制进行改革和完善。要制定体现科学发展观和正确政绩观要求的考核评价体系,使一切工作经得起实践检验、历史检验和群众检验。
   一是整合考核内容。目前县里下达的各项工作目标非常多,年初签订的责任书就达八九项之多。而目标管理责任书中往往只有单向责任内容"县→乡镇→村",其中有部分没有考虑乡镇的实际,更没有双向责任内容"县←→乡镇←→村",即下任务和给条件的双重内容。由于任务多,责任重,使乡镇无所适从。从我县实际看,当前注重经济和社会发展指标的考核无可非议。但也要按照科学发展观的要求,对现行考核评价体系进行完善,尤其要注重因地制宜。因此,要突出考核评价指标的全面性、科学性和可操作性,既反映经济发展的成果,又反映社会发展的成效;既反映硬环境的加强,又反映软环境的改善;既反映当前的发展,又反映发展的可持续性;既反映经济增长的总量,又反映人民群众得到的实惠。特别是要整合考核内容,除了一票否决的内容外,考核尽可能细化和量化。
   二是改革考核办法。要贯彻"群众公认"的原则,建立和完善民主开放的群众评议政绩机制,最大限度地扩大人民群众对政绩考核评价的知情权、评价权、监督权;在加强党委组织部门的考评和政府部门的自身考核外,应积极发动人大代表、政协委员和广大群众参与对政府和干部的政绩考评。需要公开考核政府部门及其干部的指标,一旦确定后,应由地方人大表决通过,形成法律法规,以示其严肃性。
三是注重结果运用。要在向社会公示考评结果的基础上,将政绩考核评价结果,有效运用于干部选拔任用、升降去留、监督管理的全过程。对考核中确属政绩突出、德才兼备、群众公认的,要给予表彰奖励并委以重任;对政绩考核平平,无过也无功,安于当"太平官"的,要给予"黄牌警告",限期整改;对政绩考核较差,确属德才平庸或群众反响强烈的,要坚决调整,把位置让给那些想干事、能干事的干部。同时,健全政绩考核评价结果反馈制度,及时纠正和解决问题,决不让会干事的干部因为工作得罪人而受到不公正的待遇。
   四、以建设高素质干部队伍为着眼点,建立正确用人导向,解决乡镇政府有人"为"的问题
乡镇干部承担着十分繁杂的工作。党在农村的路线、方针、政策靠他们去贯彻,上级的各项工作任务靠他们去完成,他们是党和政府联系农民的桥梁和纽带。农民群众更多的是通过他们的工作了解、把握党和政府的方针、政策,感受、理解党和政府的作风、形象。党和政府更多的也是通过乡镇干部去联系千家万户,推动农村工作。
   由于乡镇政府对农民在经济上没有制约手段,工作上又不能搞强迫命令,只能采取协商、发动、示范、服务等方式开展工作,因此,乡镇干部普遍感觉推动工作缺乏手段,农村工作越来越难干,致使基层干部无论是在工作上、生活上、还是在舆论上所承受的压力都越来越大。一是工作压力。乡镇政府与村委会的指导与被指导关系,意味着乡镇干部已不能像过去那样对依法属于村民自治范围内的事项采取行政命令式的管理方式,乡镇干部处在"老办法不适用,软办法不顶用,硬办法不敢用,新办法不会用"的窘况。二是生活压力。实行乡镇财政包干体制后,乡镇干部的工资上级财政只给一小半左右,另一大半要乡镇自己解决。我县有的乡镇政府不能按时足额发放工资,且大部分乡镇干部没有办理养老保险;乡镇干部工作环境比较艰苦,突发事情多,法定休息日经常被占用。三是舆论压力。作为农村基层矛盾的处理者,乡镇干部不可避免地成了少数群众不满情绪的发泄对象和上面追查责任的承担者以及社会舆论的指责者。特别是和群众直接打交道,忍辱负重不说,有时连人身安全、人格尊严也不能得到保障。但有的新闻媒体忽视了乡镇政府及其干部的主流和工作上的困难,片面报道乡镇干部的工作失误或不足,用老眼光看待乡镇干部,使乡镇干部的形象受到影响,工作难度加大。因此,对待基层干部要多一份理解和宽容。
   一方面,要加强教育,提高乡镇干部队伍的理论素养。在乡镇干部队伍中, "土生土长"的占绝大多数,受过高等教育的不多。有的即使通过进修、函授学习,但对所学课程也是一知半解;有部分干部长期以来只懂得埋头做具体工作和处理日常事务,忽视或放松了学习,等等。因此,干部队伍从整体上说,理论功底较浅,特别是市场经济管理理论、现代科学专业知识、法律法规常识掌握得不多,不少乡镇领导干部不能运用理论知识进行科学决策,指导实践,解决问题。部分乡镇干部特别是年轻干部经受不了艰苦条件的考验,理想、信念和价值观念容易发生偏离和动摇。为此,要强化教育,全面提高乡镇干部的思想政治素质和文化业务素质。
   另一方面,要落实保障措施,营造良好环境。乡镇工作、生活条件艰苦,待遇报酬低,工作难度大,这在客观上给乡镇干部队伍建设造成积极性调动难、人才留住难、人才引进难等实际困难。为此,一是要解决好乡镇干部的后顾之忧。要将乡镇干部的工资纳入县级财政统一足额发放。明确每个干部的具体岗位职责,并给以相应的职权和待遇。在依法行政过程中的人身安全、人格尊严方面增加相应的保障措施。二是健全激励机制。通过建立科学的考核评价体系,对广大干部进行严格的政绩考核,使政治、生活待遇与能力、贡献紧密结合起来,真正做到"奖勤罚懒"、"奖优罚劣"、"奖能罚庸"。通过制定有关优惠政策,对志愿乡镇工作的优秀干部在子女入学、配偶就业等方面给予必要的照顾。三是做好以正确的导向培育人的工作。坚持不唯身份看素质,不唯年龄看本领,不唯文凭看水平,不唯资历看能力,通过公开招聘、民主推荐、组织考核等办法,多方聚才,唯才是举。建立一套行之有效的录用、晋升、辞退制度和优胜劣汰的用人机制,对优秀的乡镇干部要及时表彰,对不称职的乡镇干部进行辞退,缺编人员公开向社会招聘,从而形成一种"能上能下、能进能出、生动活泼"的用人机制。
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