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加强农村基层政权建设的几点思考
发布时间:2010-08-09 | 信息来源: | 点击数:

加强农村基层政权建设的几点思考

黄伟才 2004-12-22 15:06

近年来,在经济建设和社会发展不断取得新成就的同时,农村地区特别是经济落后地区基层政权建设出现了一些新情况和新问题,比如基层财政负债沉重制约了行政效能,部分农村党支部和村委会关系不协调,基层党政组织社会动员能力下降,基层政权行政能力有趋于弱化的倾向。江泽民同志说过,基础不牢,地动山摇。基层政权行政能力弱化的问题必须引起足够重视,采取有效措施加以解决。加强农村基层政权建设,要从五个方面着手:

一是努力推动经济建设型政府向公共服务型政府转变。近年来我国政府改革不断推进,取得了很大成效,但是基层政府大包大揽,管得过多过宽的现象没有得到根本改变,政府管了很多不该管、管不好、管不了的事。特别是基层政府仍然热衷于直接投资推动经济发展,产生了不少问题。比如由于投资失误或是超前投资导致财政背上沉重负担,以GDP为政绩考核主要指标导致注重经济的数量扩张而不注重经济效益,权力寻租、腐败问题时有发生,政府的社会服务功能受到抑制等。社会主义市场经济的发展和现代行政管理科学要求政府必须转变职能,从经济建设向公共管理转型。建立公共服务型政府,在基层要把握好以下几个方面:(1)明确政府的职能定位。与市场经济相适应的现代政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务,根据我国实际情况,基层政府职能应该以向社会、企业和公众提供优质服务,搞好社会管理,创造良好经济发展环境和生活环境为主,宏观管理和调控职能主要由中央政府和省级政府承担。(2)树立现代政府理念。要摒弃政府权力无边、包揽一切的旧观念,树立有限政府、责任政府、法治政府和服务政府理念,使政府从具体参与经济建设活动中脱身出来,把企业、中介组织和个人能够解决的问题交给社会处理,把更多的财力和精力投入到为经济发展创造良好环境和提供公共产品上来。当前农村基层政府的工作重点应放在改善农村生产生活条件、提高农村教育水平和卫生保障水平、加快建立农村社会保障体制和推进农村城镇化建设上来。(3)坚持依法行政,加快政府管理创新。按照《全面推进依法行政实施纲要》和《行政许可法》的要求,转变行政管理方法,充分利用间接管理手段和动态管理机制加强对经济和社会事务的管理,提高服务水平。最近,中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》,就农村工作和农村民主建设提出了新的要求,就村务公开、民主决策、村党组织和村委会的关系协调等方面,提出了更具操作性的意见。要根据《意见》的精神,与时俱进地探索基层政府管理的新方法新渠道,实行透明行政、服务行政,及时将政务信息公开,接受干部群众监督。

二是建立事权与财权相对应的行政管理体制。1994年实行分税制以来,中央财权大幅提高,地方财权大幅下降,但中央与地方的事权划分变化幅度较小:1994-2002年中央财权平均为52%,地方财权平均为48%;中央事权平均为30%,地方事权平均为70%。在地方财政构成中,省、市财政所占比重较大,县镇基层财政所占的比重较小。目前我国县镇两级财政收入只占全国财政总收入的21%,而县镇财政供养人口却占全国财政供养人口的71%。地方的财政能力减弱,但地方承担的各种行政管理、公共服务的任务并没有相应减少,许多本来应该由中央承担的全国性的公共产品和公共服务都由基层政府承担了。中央与地方财权、事权不对等,地方承担任务过多,乡镇一级在财政分成方面处于最不利的地位,在经济上缺乏自主权,这是造成基层经济困难、政府行政能力弱化的重要因素。目前全国乡镇共负债3200多亿元(村级债务未算),不少乡镇都处于举债度日的境地,严重制约了基层政府的施政能力,损害了基层政权的权威性,甚至对基层政权的稳固产生了冲击。根据经济社会发展需要,有必要从体制上科学界定中央与地方的财权和事权,以立法的形式,将中央和地方各级政府的权力范围、权力运转方式、利益分配结构、承担的责任和履行义务等明确下来。义务教育、卫生保健、社会救济等基础性的社会公共服务应该由中央承担,在地方承担的任务方面,省、市、县、镇各级的侧重点也应该明确。

三是改革乡镇政权组织设置。当前,乡镇一级政权组织在运作中遇到不少问题,理论界对乡镇政权设置的讨论也比较多。我国政权运作是一种“压力型体制”,任务层层下压,导致各级政府将事权下移,最终都落在行政链条最低端的乡镇头上。中国农村问题研究中心的董磊明在﹖《我国农村基层政权的调查与思考》一文中分析道:“上级将工作任务指标分解到乡镇,乡镇再分解到村,考核严格,基层头顶着计划生育、财政税收、社会治安综合治理、招商引资、中心工作等等‘一票否决’的悬剑。近年来,乡镇政府求发展、保稳定的任务越来越重,但是财政紧张使乡镇的调控能力愈来愈弱,条块不协调,使乡镇的权力愈来愈小。乡镇范围内,几乎凡是有权的,具有吸纳能力的所站全都收归上级,诸如税务、国土、工商、财政、公安等,乡镇政府的行动常因之受制肘。而乡镇却还常常不得不为‘条上’的所站支付许多费用。”这种权力与责任不对等的体制削弱了乡镇一级政权的调控能力和行政管理能力。要协调好农村基层政权组织的关系,提高基层行政效能,有必要对乡镇政权设置进行改革。一种思路是加强乡镇职能,按照一级政府设立一级财政的要求,建立健全独立的乡镇一级财政,明确镇级在税收中的分成比例,使乡镇财政权力得到保障。同时强化乡镇党委政府对条条管理站所的监管职能,更好发挥乡镇在农村地区的领导作用。另一种思路是弱化乡镇职能,条件成熟的地方可以考虑实行乡镇自治,取消乡镇政权,将目前乡镇政权从国家行政组织变成社区自治组织,或者是把乡镇作为县的派出机构,大幅度精简人员和职能。

四是整合农村政治资源,提高社会动员能力。经过改革开放二十多年的发展,我国社会结构发生了重大变化,就业形式、生活方式、价值标准的多元化变化直接导致了社会的分化,个人自由度增加,对政府的依附性下降。农村新富阶层的迅速崛起,冲击了农村社会权威体系,使农村社会由以前的党政单一权威制向多元权威制转变。再加上基层党组织影响力减弱、农村财政经费短缺等问题的影响,党政机构对社会的直接控制能力减弱,动员能力下降。整合农村政治资源、提升基层党政组织的社会动员能力是当前农村基层政权建设的一项紧迫任务。首先要吸纳农村新精英进入党组织,加强基层党组织建设。按照“三个代表”重要思想的要求,积极培养和发展农村经济能人中的优秀分子加入党组织,把他们吸纳到党的队伍中来,积极引导他们把把个人致富与带领群众致富结合起来,更好地配合党委和政府的中心工作,提高党组织的影响力,增强党组织的权威性。其次要积极拓展基层政治参与渠道,包括推行选举制度改革,农村基层党政领导实行直接选举,改革党代表、人大代表和政协委员的分配方式,名额适当向农村精英倾斜;加强与新兴社会组织的沟通,畅通民意收集和反映渠道;加强对基层群众的宣传教育,引导农村群众提高参政意识,依法参与政治活动等。第三要努力培育农村社会组织,提高农村社会的组织程度。随着“公司+基地+农户”等新型农村经济合作组织的出现,有必要引导农户参与和组织一些以互惠互助、发展经济为目的的经济合作组织,提高农民的组织程度,更好地适应社会化生产和参与市场流通的需要。第四要合理组织安排一些社会公共服务活动,比如兴修水利、修筑村道等,党员带头,号召群众参与,使群众既得到实惠又受到教育,增强基层组织的向心力。

五是提高基层干部的综合素质。在经济落后的农村地区,青壮年绝大多数都外出务工,农村精英流失非常严重。加上农村党员老化问题严重,农村干部待遇报酬太低,经济落后地区的农村基层干部非常缺乏,特别是有魄力、有办法、年富力强的干部更少,农村干部素质与社会发展的需要不相适应。同时由于一些农村基层干部不注重学习提高,跟不上时代变化的步伐,不熟悉现代党组织运作和行政管理方法,仍然沿用旧思路、老办法来处理和解决问题,甚至方法简单粗暴,给群众留下了不好印象,损害了党和政府在群众中的形象和威望。为此,加强农村基层干部队伍建设,任务十分紧迫。要采取切实有效的措施,加强农村基层干部的教育培训,既要开阔基层干部的视野,夯实理论基础,牢固树立科学发展观和正确政绩观,强化责任意识和使命意识,又要学习现代科技、管理、经济、法律等知识,努力提高带领农民发展致富的能力和解决各种农村实际问题的能力。要重视抓好农村基层后备干部队伍建设,既要从农业人员中培养人选,又要从外出务工人员中物色合适人选,有目的、有计划地组织后备干部开展学习交流活动,建立起一支数量合理、能力结构合理的后备干部队伍。要注意在实践中锻炼农村基层干部,及时总结推广典型,用典型来示范和带动面上工作,同时多创造条件组织基层干部到先进地区学习参观,在学习交流中得到启迪和提高。要特别引起重视的是,基层党务工作者必须转变观念和工作方法,强化阵地意识,主动深入到新社会组织和新经济组织中宣传党的知识,培养发展党员,建立党组织,不断扩大党在这些领域的覆盖面和影响力。

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