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论新形势下深化农村乡镇机构改革
发布时间:2010-08-09 | 信息来源: | 点击数:

作者:[帅秀军]


   改革、发展、稳定是当前社会的三大主题,发展是目的,稳定是实现发展的前提和基础,而改革则是实现发展的途径和手段。随着农村改革的不断深入和农村政策的相应调整,特别是中央税费改革、"二免三补"政策的先后实施,在给农民带来实实在在的利益的同时,也使农村工作形势发生了质的变化。在这种情况下,过去的乡镇管理体制已经难以适应农村发展的新形势,乡镇机构改革作为一场农村工作历史性的"自我革命"已势在必行。
   一、深化乡镇机构改革的背景
   据民政部推算,近年来全国一共精简乡镇机构17280个,一共裁减财政供养人员8.64万人,减轻国家财政负担为8.64亿元。可见,我国的乡镇机构改革卓有成效。但是总结历次乡镇机构改革,这种单纯以减少国家财政负担为目标的乡镇机构改革并未收到预期效果,而且还陷入到"精简-膨胀-再精简-再膨胀"恶性循环的"怪圈"、"顽症"、"难区"中。
   (一)原有的乡镇机构改革与市场经济要求不适应之所以会形成"怪圈",是因为乡镇机构改革没有从转变政府职能这个关键问题入手,或在改革中没有把它落到实处,只是在机构的裁减和隶属关系的转移上想"点子","抠"人头,乡镇职能的错位、越位、缺位与市场经济要求不适应。
   一是乡镇职能错位。主要表现为政企不分、政事不分、政社不分,在经济活动中扮演管理、经营等多重角色。有的随意为企业担保,造成了沉重债务负担;有的代替中介组织和农民签订合同,形成了大量纠纷。表面上看是在为企业和农民服务,实质上却是在花钱办错事,种了别人的地,荒了自己的田。
   二是乡镇职能越位。乡镇职能泛化,就像一个全能政府,管了大量不该管、管不了、管不好的事,该放的权不放,强制农民干这干那,干涉农民生产经营,随意替农民决策。很多需要市场本身解决的问题,政府却要下指标、定考核。个别乡镇乱罚款、乱收费、乱摊派,见到利益乱伸手,有了好处抢着干。
   三是乡镇职能缺位。乡镇究竟管什么、怎么管一直没有解决好,工作模式还是老一套,不少乡镇虽然领导叫累、干部叫苦,但农民却不满意,适应不了变化了的新形势的需要。
   (二)原有的乡镇机构改革没有从根本上打破以前的行政管理体制的模式之所以会成为"顽症",是因为乡镇改革没有从根本上打破原有的行政管理体制的模式,没有真正触动高度集权、政事不分的基本格局。
   一是乡镇机构和岗位设置滞后于经济社会发展。原有的乡镇机构和岗位设置形成于计划经济时期,虽然经过了不断的调整,但基本上是按照与上级对口确定的。全县乡镇机构虽经几次改革,但"七站八所"等事业单位仍以准行政组织的身份出现,习惯于"一元化"的集中管理方式,在新形势下仍摆脱不掉过去大包大揽行政事务的惯性,这与当前农民迫切需要乡镇机构充分迸发活力,带领他们致富奔小康的心情极为不称。
   二是乡镇管理体制不健全,责权不统一。主要是管人与管事脱节,事权与财权脱节,"牌子响、责任大、权力小、协调难"。部分乡镇反映,乡镇在具体社会事物管理中往往处于矛盾状态,一旦管理就涉嫌越位,撒手不管就意味着不作为,在农村中介组织不完善、农民自我服务能力较弱的情况下,又不知道该对谁简政放权,从而导致人无事做,事无人管,致使人浮于事。
   三是乡镇的混编、混岗现象严重。乡镇工作任务重、头绪多,在具体工作中,行政管理与事业单位的编制、岗位划分并不十分清楚,往往是"鞭打快牛",许多干部职责不清,不能聚精会神地做好本职工作,许多乡镇不是因事设岗、因岗定人,而是因人设岗、因事找人,极大地影响了干部主动负责积极性的发挥。另外,乡镇人员行政与事业编制不平衡,合并乡与非合并乡人员不平衡。事业单位仍是"僧多粥少"、效能低下,合并乡镇的人员精简并没有达到预期效果。
   (三)原有的乡镇机构改革难以明确乡镇机构的工作任务和目标之所以会出现"难区",是因为乡镇机构改革后,乡镇机构的工作任务和目标还不够清晰,乡镇干部队伍状况与新的农村工作需要不适应。
   一是在一税、二粮、三贷、四费这些刚性管理任务取消后,乡镇干部无所事事。长期以来,农业税及附加是乡镇财政收入的主要来源,是维持乡镇运转的基本保障。农业税免征后,对乡镇财政虽然通过转移支付给予一定补助,但缺口仍然很大,目前,一些乡镇处于保吃饭就没有发展资金、保发展就保不了吃饭的两难境地,有的甚至开工资都困难。随着免征农业税后乡村收入渠道的变窄,可用财力不但难以保证基本的运转支出,而且无力偿还各种债务,更无法保证农村公益性事业投入,为群众办好事、办实事有愿望没能力,发展农村经济也是有想法没办法。乡镇真正自主干事很难,在发展农村经济中的作用大打折扣。
   二是乡镇干部队伍素质较低。部分干部的业务水平、工作能力不适应农村发展的需要,滞后于农业和农村发展进程。正像有的干部自己说的那样,固守十几年甚至几十年不变的工作模式,固定的区域、套路和抓法,使人思想僵化、知识退化、能力弱化,"除了当干部,什么也不会了"。加之乡镇干部外出培训学习机会较少,视野不开阔,知识更新慢,缺乏为农民服务的能力和本领。
   三是干部的管理方式单一。多数乡镇仍采用干部包村"满堂滚"式的管理,周一报到,周五汇报;没事下乡,下乡没事;名为包村,实不到村。各乡镇虽然制订了干部考核管理制度,但考核落实难、考核量化难、考核兑现难,以至于个别乡镇年终考评只好吃大锅饭,平均分配,使一些干部丧失了工作积极性、主动性和创造性。
   二、深化乡镇机构改革的意义
   (一)深化乡镇机构改革是农村生产关系适应生产力发展的必然产物1978年,党的十一届三中全会召开,《关于经济体制改革的决定》提出了社会主义经济是在公有制基础上的有计划的商品经济的新概念;十三大时,提出了社会主义有计划的商品经济体制应该是计划与市场内在统一的体制;十三届四中全会以来,提出了建立适应有计划商品经济发展的计划经济和市场调节相结合的经济体制和运行机制。直到1992年,党的第十四次全国代表大会才真正提出了建立社会主义市场经济体制的新任务。伴随着我们对计划与市场问题及其相互关系认识的逐步深化,各项改革同步深化,先是农村土地改革,再是党政机构改革,而后是企业改革、事业单位改革,等等。既便如此,我国乡镇机构的设置始终延续建国以来的计划经济管理体制,即使在家庭联产承包责任制和农村税费改革之后,这种旧的生产关系也没有发生明显的根本性变化,不适应新的生产力的发展要求。针对这种情况,大胆创新、勇于实践,大刀阔斧地对农村乡镇机构进行改革,不但符合现阶段农村生产力发展的要求,而且符合社会主义市场经济发展规律,同时也符合广大人民群众的根本利益。
   (二)深化乡镇机构改革是落实科学发展观的现实要求党的十六届三中全会明确提出了"坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展"。发展观的第一要义是发展。离开发展,就无所谓发展观。坚持科学发展观,其根本着眼点是要用新的发展思路实现更快更好的发展。发展是硬道理,这是我们必须始终坚持的重要战略思想。中国解决一切问题的关键在于发展。改革开放20多年来,我们党的路线方针政策之所以得到广大人民群众的拥护,我们之所以经得起国际、国内各种风浪的考验,我国的国际地位和影响力之所以不断提高,归根到底是由于我们国家在不断的改革。农村乡镇改革,就是改革不适应当前农村形势的乡镇管理体制和机制,建立与社会主义市场经济相适应的工作管理办法,使乡镇机构得到合理设置、职能进行重新定位,乡镇领导责任更加明晰、权力更加具体。进而使之提高工作效率,促进农业发展,保证农民富裕,维护农村社会稳定。这与科学发展观的要求在根本上是一致的。所以,积极推进农村乡镇机构改革,是落实科学发展观的现实要求。
   (三)深化乡镇机构改革是构建和谐社会的客观需要党的十六届四中全会指出:构建民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会是当前的重要政治任务。自此,"和谐社会"成了党的新一届中央领导集体在政治经济体制改革转型期所追求的一个非常重要的目标。社会主义和谐社会应当是充满创造活力的社会,尤其是在社会主义市场经济条件下构建社会主义和谐社会,需要对传统的社会管理模式进行伤筋动骨式的改革。我国的农村改革是在党的十一届三中全会后率先进行的,是一种"革命"式的改革,特别是2000年到2002年间的农村税费改革,在广度上已涉及经济、政治、文化等领域,在深度上已触及人们切身的经济利益。实践证明,任何一项大的改革举动都可能带来正反两方面的社会集群效应。为了避免和解决可能出现的和已经出现的社会问题,推动经济的可持续发展,乡镇机构改革作为农村税费改革的配套措施势在必行,而且要通过乡镇机构改革促进社会的安定与和谐,努力实现经济与社会的协调发展。为此,从维护人民群众最现实、最关心、最直接的利益入手,从构建和谐社会的本质要求出发,积极推进乡镇机构改革,对有效解决群众面临的各种难题,化解群众遇到的各种矛盾,密切党群干群关系,真正为构建和谐社会奠定良好基础具有重大而深远的意义。
   (四)深化乡镇机构改革是体现以人为本促发展的根本所在以人为本,就是要把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点,不断满足人们的多方面需求和促进人的全面发展。具体地说,就是在经济发展的基础上,不断提高人民群众物质文化生活水平和健康水平;就是要尊重公民的政治、经济、文化权利;就是要不断提高人们的思想道德素质、科学文化素质和健康素质;就是要创造人们平等发展、充分发挥聪明才智的社会环境。以人为本,体现了马克思主义的基本观点。乡镇机构改革的目的就是更好地管理农村、服务农民、发展农业,就是把以人为本,一切为了人民,一切依靠人民落到实处,就是为了乡镇经济发展和促进农民增收提供有效的指导和保障。
   三、深化乡镇机构改革的实践探索
   改革作为一种破旧立新的有效手段,其本身就是创新的代名词。改革的关键在于实事求是,灵魂在于大胆创新。针对过去几次乡镇机构改革管理体制变化不明显,职能转变不彻底,工作任务不明晰,工作职责不明确等问题,全国各地都在如何进一步改革乡镇机构、促进职能转变等方面下了很多功夫,黑龙江省克山县也与全国各地一样,对乡镇机构改革进行了积极的探索和实践,走出了一条有克山特色的乡镇机构改革之路。
   (一)探索新的行政管理体制,整合资源,重组机构农村家庭联产承包责任制实施以来,尤其是农村税费改革后,农村工作形势发生了质的变化,保持农村社会稳定,促进农业经济发展,为农民致富提供有效服务,成为新形势下农业和农村工作的主题。克山县的乡镇改革,正是在不违背国家有关政策的前提下,以稳定为前提,以发展为目标,以服务为根本而实施的。克山县在改革中本着"三个千方百计"的原则,即千方百计让农民平安、千方百计使农民增收、千方百计为农民服务的原则,彻底打破原有的机构设置模式,整合人力资源,重组机构设置,将原来的三办(党委办、政府办、财源办)、五中心(农业综合服务中心、农村经济管理中心、文化广播服务中心、计划生育服务中心、乡镇企业管理服务中心)全部取消,设立了平安办、经济办和服务办三个办公室。不言而喻,平安办抓稳定,经济办抓发展,服务办抓服务。完全改变了过去乡镇机构在传统计划经济体制下形成的政党政治与政府政治互相交叉,国家政权与农民自治互相渗透,"条条"垂直管理与"块块"统一领导互相分割,"事权"与"财权"互相脱节等冗杂设置,线条清晰明快。
   (二)赋予新的工作任务,科学定岗,明确职能在岗位设置方面,设党委书记、乡镇长各1职,平安办设主任1职、副主任2职(一名主抓人大、纪检,另一名主抓政协、武装),经济办和服务办各设主任1职、副主任1职。乡镇领导由5人组成(书记、乡镇长、三办主任)。新的乡镇领导机构既是对原有机构的承接和延续,巩固了党委、政府管理农村工作和事务的领导和组织地位,又实现了重组机构的大胆创新。过去的副书记、副乡镇长、人大副主席、武装部长担任三办主任和副主任,让乡镇副科级干部由原来的平行关系变为现在的隶属关系,真正形成了一级对一级负责的工作体制。
   在明确职能方面,平安办负责党群、稳定两大方面工作,具体包括组织、宣传、纪检监察、人大、政协、人事劳动、公安、司法、武装、民政、信访、安全等项工作。经济办负责经济发展规划、乡镇政务两大方面工作,具体包括国税、地税、财政、工商、金融、农经、乡企、统计、环保、土地、林业、水利、城建、交通、招商引资、文秘、档案等工作。服务办负责生产生活和事业发展服务工作,具体包括农业、农机、畜牧水产、文化、教育、卫生、妇女、计生、广播、电业、通讯、邮政、科技、农民择业等服务工作。原事业单位不再重设,其职能纳入三办具体工作中。这种岗位设置和职能的明确,符合当前农村工作形势的需要,使农村发展、稳定在体制上得到了保证。
   (三)实行新的用人制度,竞争上岗、合理分流人尽其才、因人司职是机构改革的重点,也是新机构切实履行职能的关键。改革之初,克山县就提出建一流队伍、干一流工作、创一流业绩的工作目标,把选用能人作为组建机构的重要环节,确立了公开、平等、择优、竞争的干部任用原则。在"三办"主任、副主任的产生中,县委一改过去组织考察、常委会决定的干部使用办法,将乡镇所有的副科级干部打乱分工,重新洗牌,实行人员打破身份,不看身份看能力,不看年龄看水平,不看学历看素质,不看工龄看威信,按照"三办"设置的新岗位重新报岗。一个岗位多人申报的,通过竞争上岗,择优选用;一个岗位一人申报的通过组织考核认定后上岗。从而使真正有能力、有水平、干部拥护、群众信赖的优秀同志走上领导岗位。
   在人员精简和分流方面,主要是三个渠道:一是政策性分流一部分,全县有65名干部提前退养,23名干部病退,3名退职;二是下派干部到村任职,有17名优秀干部到村任村党支部书记;三是鼓励事业单位落聘人员自谋职业,通过半薪(基本工资开50%)分流,全县15个乡镇有108人走出了机关,走向了市场。通过乡镇机构改革,既实现了能人脱颖而出,人员优化配置,又达到了精简人员的目标。改革后,全县各乡镇编制由1046个减至812个,精简比例为22%;其中行政编制由405个减至364个,精简比例为10%;事业编制由641个减至448个,精简比例为30%。
   (四)完善新的工作机制,落实责任、科学考评乡镇机构和岗位的重新设置,只是完成了转变乡镇职能的硬件建设,能否彻底转变工作职能,提高工作效率,真正实现乡镇改革目标,关键还在于建立和完善新的工作机制。克山县在实施乡镇机构改革中,以理顺关系明确责任为目标,建立完善了一整套保证新机构顺利运行的措施办法。
   一是建立了党委决策,书记、乡镇长各有侧重,三办主任分工负责的党政管理新机制。乡镇的最高决策机构是党委会,党委会决策的重大事项,分别由三办主任负责组织实施。三办副主任协助各自的主任做好本办工作,副主任对主任负责。原则上,党委书记在抓好全面工作的基础上,侧重抓平安办工作;乡镇长在主持政府全面工作的基础上,侧重抓经济办和服务办工作,三办主任分别对书记和乡镇长负责。三办之间是平行关系,是协调配合关系。三办内部是一个整体,分工不分家,对重要工作或重点工作,全体参与,协同作战,发挥整体功能。
   二是建立了新的岗位责任机制。对每个新的工作岗位进行定职定责,明确了职权范围。从党委书记、乡镇长到主任、副主任直至一般干部都重新划分了职责、明确了任务,实现了人有事干、事有人干。三办的工作,主任是第一责任人,副主任是第二责任人,工作人员是具体责任人,并明确规定,如出现问题不再全部归咎于一、二把手,是谁的责任由谁担;取得的成绩,也不再全部归功于一、二把手,是谁的成绩归谁,充分体现责、权、利的统一和对等。
   三是建立了新的考评机制。乡镇机构改革关键是解决人的问题,也就是发挥积极性、主动性和创造性的问题,根本办法就是建立起行之有效的考评机制。为此,克山县先后制定了《乡镇机关干部"5221"考核办法》、《选拔任用乡镇领导干部暂行规定》等项制度,明确了机关干部的岗位职责和工作目标。对工作业绩实行定性定量考核,通过科学的考评,使乡镇干部工作的积极性主动性得到了充分调动,形成了争先恐后、干事兴业的良好局面。
   四、深化乡镇机构改革的理性思考
   乡镇机构改革作为政府机构改革的组成部分,遵循的基本原则就是"精简、统一、效能",按照新的农村形势对农村工作提出的新要求,使改革更富科学性、合理性、实用性。
   (一)必须敢于对带有计划经济体制色彩的乡镇机构的组织结构动手术乡镇机构改革之所以难度大、效果差,关键的问题就是没有对原有的那种组织结构进行大刀阔斧地调整,局限于上不改、下难改的传统思想,对于权力分解下放心存顾忌。事实上,"上边不改下难改"是托辞,"惜怜权力不撒手"才是实因。乡镇机构改革要求建立高效廉洁的政府管理和办事机构,将过多的社会责任和事务从党政机构中分离出去,这就意味着权力的缺失和弱化,因为主管事务越少,权力越小、利益越小,不容易以权谋私。这是乡镇机构改不了,更改不彻底的根本原因。
   克山县的乡镇机构改革明显特点之一就是敢于触及权力分解这一难题,打破原有的那种组织结构的僵局,将"三办五中心"精简为"三办",而新的意义上的"三办"并不是原有意义上的"三办",而是围绕稳定、发展和服务来确定新的机构。平安办的设立,实现了党的建设、政权建设、民主建设、法制建设的有机结合和打击防范的硬功夫与思想教育的软功夫的有机结合,变单纯治标为标本兼治,变各自为政为统一协调,变各执其辞为众口一致,简化了办事程序,降低了行政成本,维护了社会稳定,实现了长治久安。经济办的设立,把乡镇经济杠杆部门捆绑起来,形成了步调一致、合力攻坚、统一筹划、共谋发展的经济工作新格局,达到了人员精简、职能不减、一人多岗、相互补充、整体作战、均衡推进的效果,体现出了机构改革的巨大优势。服务办的设立,满足了农民增收致富的各种需求,为乡镇事业单位改革并逐步推向市场铺平了道路,也为探索通过服务手段实现集体创收,解决财力不足的问题奠定了基础。
   (二)必须立足转变职能构筑"小政府、大服务"的工作格局发展社会主义市场经济,要求行政管理机构必须按照市场化原则确立其基本职能,要改变过去政府以指令性计划配置资源为市场化配置资源,改变过去单一的行政管理职能为行政管理与社会化服务并重,并着重加强服务。乡镇机构改革概莫能外。当前,由于农民文化素质偏低,市场信息闭塞,迫切需要政府周到、及时、有效的服务。过去,在旧的机构体制下,对农服务往往是被动的多、主动的少,群众有事找上门来,才给予解答和帮助,使服务不具体、不到位,甚至是不服务。克山县在乡镇机构改革中,专门成立了服务办,要求服务办的工作人员必须按照工作制度深入基层、深入实际,主动为农民提供更直接、更具体、更富有成效的服务。
   克山县乡镇机构改革一年来,服务功能完备,服务水平提高。仅以劳动力转移工作为例,全县15个乡镇全部在乡镇设立了劳动力转移信息站,在村设立了劳动力转移信息点,在屯设立了劳动力转移信息员,承担起了劳动力供求信息传递、劳动力技能培训、劳动力转移对接、劳动者权益维护等服务职能。一年来,共向农民发布用工信息13389条;培训农村劳动力2.6万人,90%的受训农民成功就业;建立外埠劳务基地和劳务输出点126个,分布在11个省、2个直辖市和俄罗斯;转移农村劳动力总数12.1万人次,其中有组织转移达到62%,实现劳务收入4.2亿元,人均劳务收入3470元。
   (三)必须以提高工作效率和办事质量为根本乡镇机构改革关于"效能"的要求就是提高工作效率和办事质量,使人有事干、事有人干。这里有两方面内容,一个是权责清晰,另一个是激发动力。所谓权责清晰,就是要分工明确,职责清楚。过去由于机构设置不合理,职责不清,导致了工作量倚重倚轻、闲忙不均、人浮于事,乡镇主要领导更是集责、权于一身,权力放不下、责任推不开,副职则是无职无权、听命受遣。一方面导致"一把手"事务缠身、事无巨细、事必躬亲;另一方面导致副职积极性不高、动力不足、工作标准低。
   克山县实施的乡镇机构改革,突出特点就是权力下放到"三办",责任分解到"三办",明确划分了乡镇"三办"工作职能、工作范围和工作权限,理顺了工作关系,使原来笼统抓工作的体制被彻底打破,大家变成小家,实现了由指挥的多、干事的少到干事的多、指挥的少的转变。所谓激发动力,就是通过用人制度的改革,工作责任的落实,考评机制的完善来激发乡镇公职人员的创业热情和工作动力。比如,克山县的乡镇机构改革,在用人制度上实行了竞争上岗,全县15个乡镇共有84名正副科级干部通过公开、公平竞争上岗,改变了过去干部升降去留全由组织说了算,上的干部腰杆不硬,下的干部怨气难消的现象,出现了自觉学习的多了,无所事事的少了;深入基层的多了,漂浮务虚的少了;主动为群众办实事、办真事的多了,整事弄景的少了;与群众处关系、结对子的多了,与领导跑关系、整明白的少了的喜人景象,一种抢工作、要工作、干工作、干好工作的良好风气初步形成。所有这些使群众看到了新时期基层干部的良好作风和务实精神,看到了他们想群众之所想、急群众之所急、帮群众之所需的优秀品质,以前对干部的偏见和抱怨没有了,取而代之的是从心里往外的赞同和拥护。
   (四)必须以维护农村社会稳定,加快农村经济发展为目标改革的目的是发展、是稳定。实施乡镇机构改革,转变乡镇职能就是为了更好地服务于农业和农村发展,保障农村社会稳定,离开这些谈改革、谈转变都是舍本求末。因此,发展和稳定是乡镇机构改革的最终目标,也是检验改革成功与否的惟一标尺。
   克山县实施的乡镇机构改革,特别是新的机构和运行机制的建立,为维护稳定、加快发展注入了强大的动力。通过平安办的工作,全面加强了农村基层组织建设、基层政权建设和民主法制建设,规范了村规民约、"一事一议",从根本上维护了社会稳定、巩固了基层政权。信访工作、社会治安综合治理工作、财源建设工作成为黑龙江省的典型;"一消两降"制度的实施使信访案件、刑事案件及治安案件与去年同期相比分别下降了48.3%、25.5%和37.7%,全年无进京上省去市集体访。最易引发大量上访的"两补"工作连续两年在黑龙江省率先完成任务,实现了发放速度最快,发放最彻底,社会最稳定的目标;村级组织体系建设作用突出,通过"一事一议",全县发展农村公益事业共筹资370万元。通过经济办的工作,各乡镇经济发展的方向更加明确,思路更加清晰,措施更加具体,方式更加灵活,呈现了良好的发展势头。乡镇机构改革以来,克山全县大豆、亚麻、马铃薯基地建设规模发展,为立县支柱企业提供了有力支撑;农村15个乡镇招商引资项目达92项,涉及农副产品加工销售、小城镇建设、餐饮服务等二、三类产业22个行业,引资额达到1.72亿元;农村民营企业发展到6326户,其中私营企业2410户,有力推动了农村经济快速发展;畜牧业得到迅速壮大,畜牧业产值占农业总产值的比重达到35.8%;农业生产机械化水平显著提高,农机作业合作社成效显著,实现了作业公司与农民的"双赢"。通过服务办的工作,明显提高了服务的针对性和目的性,尤其是科技培训、致富信息提供、畜牧防疫改良等服务让农民得到了实惠,加快了农民致富增收步伐。(作者系:黑龙江省克山县县委书记)

 

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